La Corte Penal Internacional en Colombia: ¿más que una visita express?

Así como la siguiente foto lo demuestra, el 28 de octubre de 2021, el Fiscal de la CPI se reunió con autoridades de alto nivel en la Casa de Nariño: Camilo Gómez -Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, Iván Duque -Presidente de la República-, Francisco Barbosa -Fiscal General de la Nación-, Eduardo Cifuentes -Presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)- y Fernando Grillo -Embajador de Colombia en los Países Bajos-.

Al concluir tal reunión, el Fiscal de la CPI decidió concluir el examen preliminar sobre el caso colombiano y se firmó el Acuerdo de Cooperación entre la Oficina del Fiscal de la CPI y el Gobierno de Colombia, ¿Qué significa esto respecto de las relaciones futuras entre la CPI y Colombia?

Foto: ICC.com

I- La CPI: una corte penal con vocación universal

El 17 de julio de 1998 fue creada la CPI en tanto que tribunal permanente del sistema de justicia internacional, que actúa complementariamente respecto a las jurisdicciones nacionales (Olasolo, 2016). Desde el comienzo, se estableció como objetivo principal la protección y salvaguarda de la paz y de la seguridad internacional. Siendo así, el Estatuto de Roma establece que la CPI tiene bajo su jurisdicción el conocimiento de los delitos que (i) afectan gravemente los intereses internacionales y (ii) están relacionados con las conductas y la responsabilidad penal internacional de las personas naturales (Bassiouni, 2008). Además, la CPI parte del supuesto de que el enjuiciamiento efectivo de esos crímenes internacionales influirá favorablemente en su prevención y, por lo tanto, en una paz sostenible (Brandão Barrios, 2021).   

Según la literatura, la meta de la CPI de alcanzar una jurisdicción universal tiene varios obstáculos. A continuación, se describirán algunos de ellos.
1) Existe un factor territorial que limita el alcance jurisdiccional de la CPI en la medida que aquella depende de que (i) exista una declaración de consentimiento por parte del Estado territorial o de nacionalidad activa de los presuntos responsables o (ii) haya una remisión del caso por parte del Consejo de Seguridad (Olasolo, Carner, Seone y Carcano, 2018).
2) Existe un factor personal, pues muchas veces la opinión pública y las figuras políticas nacionales desconocen los postulados del principio de complementariedad y califican a la CPI como una instancia “intervencionista” en los asuntos domésticos (Zvobgo y Chaudoin, 2020).
3) Existe un factor administrativo, en tanto que la complejidad del engranaje orgánico y procesal de la CPI causa (i) altos costos y la demora en la resolución de los casos y (ii) la aplicación ineficaz de sus sentencias (González y Mijares, 2020).

Así, el alcance jurisdiccional de la CPI depende fuertemente de las relaciones internacionales y del apoyo y la voluntad de los Estados para cooperar con su mandato. Colombia, al hacer parte de la comunidad internacional, no es ajena a esta situación, ¿Cuál ha sido históricamente la posición de Colombia frente a la CPI?

II- La relación entre la CPI y el Estado Colombia

La CPI incentiva a los distintos Estados a que ratifiquen el Estatuto de Roma e investiguen los crímenes más graves contra la humanidad bajo los estándares dispuestos por el Estatuto de Roma (Brandão Barrios, 2021). El 10 de diciembre de 1998, el Estado colombiano firmó el Estatuto de Roma y el 5 de agosto de 2002 lo ratificó.  

De hecho, mediante el Acto Legislativo 02 de 2001 se adicionó una precisión en el artículo 93 de la Constitución Política Colombiana, estableciendo que: “El Estado Colombiano puede reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en los términos previsto en el Estatuto de Roma (...) y consecuentemente, ratificar este tratado de conformidad con el procedimiento establecido en esta Constitución”. Además, el 5 de agosto de 2002 Colombia ratificó el Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades de la CPI y también las Reglas de Procedimiento y prueba, y los Elementos de los Crímenes del Estatuto de Roma de la CPI (Brandão Barrios, 2021).

Así, se evidencia que, desde los inicios de la CPI, el Estado colombiano ha demostrado su voluntad e interés para cooperar y trabajar complementariamente con la Corte (CPI, 2021).

III. El examen preliminar en el caso colombiano

1.    La noción de examen preliminar
Para dimensionar el alcance del examen preliminar en el caso colombiano, es necesario entender el funcionamiento procesal de la CPI. El proceso legal es iniciado por el Fiscal de la CPI, con base en la información obtenida o recibida mediante cualquier fuente (ONGs, personas naturales, gobiernos, órganos de las Naciones Unidas, entre otras). Si, al recibir dicha información, el Fiscal cree tener una base de información sólida y razonable para creer que, en determinada situación, posiblemente se han cometido crímenes que entran bajo la jurisdicción de la CPI, entonces la Oficina del Fiscal (OTP) iniciará exámenes preliminares. La OTP será la encargada de recolectar evidencia e información, las cuales posteriormente podrán ser utilizadas para imputar cargos a los presuntos responsables de crímenes contra la humanidad.

Estos exámenes sirven como filtro para que el Fiscal de la CPI decida si es necesario iniciar -o no- una investigación y posteriormente presentar un escrito de acusación ante un juez de la CPI para iniciar un posible juicio. De igual manera, los exámenes preliminares sirven como un mensaje de alerta para los Estados que están siendo estudiados por la OTP, lo cual incentiva a las jurisdicciones nacionales a hacer investigaciones y enjuiciamientos domésticos sobre los crímenes en cuestión.

2.    El examen preliminar en el caso colombiano
Desde junio de 2004, la OTP inició un examen preliminar sobre la situación de Colombia, la cual se enfocaba en la comisión de crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad por parte de miembros del Gobierno Nacional, los grupos paramilitares y los grupos guerrilleros en el marco del conflicto armado. En 2012, la OTP publicó un informe acerca del examen preliminar que estaba llevando a cabo, reconociendo que las autoridades domésticas estaban llevando a cabo investigaciones y enjuiciamientos, pero dicha actividad seguía siendo insuficiente e incompleta (CPI, 2021).

A la luz de los Acuerdos de Paz y la creación de la JEP, la Fiscal de la CPI-, consideró que existían fundamentos suficientes para pensar que en Colombia los actores del conflicto armado habían cometido crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad. Sin embargo, la Fiscal decidió no iniciar una investigación formal en aras de respetar el principio de complementariedad con la jurisdicción doméstica, especialmente la jurisdicción de la JEP. De igual forma, sí continuaron el examen preliminar, especialmente centrado en la implementación adecuada del Marco Legal para la Paz (Informe de la CPI, 2020).

En octubre de 2021, la OTP volvió a visitar a Colombia y el nuevo Fiscal concluyó que la complementariedad entre la CPI y el Gobierno Nacional estaba funcionando bien, especialmente debido al buen funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz. Así, determinó que las autoridades domésticas debían seguir con sus investigaciones y enjuiciamientos bajo los estándares del Estatuto de Roma, firmó un Acuerdo de cooperación con el Gobierno Nacional y concluyó la investigación preliminar iniciada por la OTP desde 2004 (ICC, 2021).

Foto: ICC.com

IV- Reflexiones sobre la postura de la CPI en el caso colombiano

La CPI es un tribunal de última instancia, pues de acuerdo con el principio de complementariedad, aquella sólo podrá conocer un caso cuando las autoridades nacionales no cumplan con los estándares del Derecho Internacional (HRW, 2019). Así, la CPI tiene distintos mecanismos de presión frente a un Estado que no está realizando correctamente la investigación y el enjuiciamiento de crímenes graves contra la humanidad. Tal es el caso de los exámenes preliminares, los cuales mandan un mensaje de alerta al Estado sobre la posibilidad de abrir una investigación y, posteriormente, un juicio (HRW, 2019).

De acuerdo con René Urueña (2021), este es un caso de complementariedad negativa, la cual es una manera de intervención de la CPI mediante la presión externa a las autoridades y a los actores locales. Sin embargo, este autor afirma que la CPI también puede intervenir mediante la complementariedad positiva, la cual se refiere a incentivos para cooperar y trabajar conjuntamente con las autoridades locales en disminuir la impunidad.

Varios actores de la comunidad internacional mostraron su preocupación frente al cierre del examen preliminar en Colombia, pero no tuvieron en cuenta que la influencia de la CPI puede ir más allá, especialmente mediante la complementariedad positiva:
⦁    El Acuerdo de Cooperación significa que, siempre y cuando Colombia siga los compromisos adquiridos en dicho documento, la CPI respetará la jurisdicción doméstica. Así, el Fiscal de la CPI anunció que, a pesar de que el esfuerzo institucional colombiano debe mejorar, se le dará el espacio a Colombia para cumplir con sus responsabilidades constitucionales e internacionales. Además, aclaró que la OTP tiene la intención de construir una relación de trabajo y cooperación sostenible y a largo plazo con Colombia (CPI, 2021). Sin embargo, el Fiscal aclaró que Colombia debe enjuiciar con base en los hechos que son claros y existentes y que la CPI seguirá apoyando la implementación de los Acuerdos de Paz y el funcionamiento de la JEP. Así, la CPI hará visitas anuales al país, mantendrá un diálogo constante e intercambiará con Colombia lecciones y prácticas aprendidas en otros casos. Ahora, como último recurso y aludiendo a la complementariedad negativa, en caso de que las circunstancias cambien en el caso colombiano, el Acuerdo establece que el Fiscal podría reconsiderar esta forma de trabajo complementario.
⦁    René Urueña (2021) argumenta que la influencia de la CPI se promueve en gran medida mediante: (i) la intervención de la OTP en momentos claves ya sea mediante visitas o cartas, (ii) los procesos de creación de conocimiento técnico y cuantitativo mediante indicadores o entrenamientos de Derecho Penal Internacional a las autoridades judiciales colombianas, (iii) el isomorfismo institucional en tanto que las instituciones colombianas interactúan con la OTP e imitan la estructura y el funcionamiento de dicha instancia de distintas formas tales como la GRAI en la JEP y (iv) el vocabulario puesto que la realidad del caso colombiano y las estrategias políticas se describen y organizan con las categorías analíticas propias del Derecho Internacional.

Siendo así, si bien el ejercicio del examen preliminar en el caso colombiano era un medio de presión por parte de la CPI para incentivar a las autoridades domésticas a luchar contra la impunidad en el marco del conflicto armado colombiano, también es cierto que la CPI tiene distintos mecanismos -algunos más tangibles que otros- para intervenir en los asuntos domésticos. Colombia no es una excepción, pues, así como concluye René Urueña (2021), el hecho de que el Fiscal de la CPI haya decidido cerrar el examen preliminar no significa que la CPI vaya a dejar de estar presente en el panorama colombiano, significa que la CPI ya intervino en el caso colombiano y lo seguirá haciendo mediante otros medios.

Foto: HRW.org

Bibliografía

Bassiouni, M.C. “International Crimes : The Ratione Materiae of International Criminal Law” en International Criminal Law, pp.137-284. (2008)

Brandão Barrios, Luísa. “La relación de la Corte Penal Internacional con el proceso de paz en Colombia”, Universidad Externado de Colombia, 2021.

Chaudoin, Stephen. “How Contestation Moderates the Effects of International Institutions: The International Criminal Court and Kenya.” Journal of Politics 78: 2016

Gónzalez-Ruiz, Cristián & Mijares, Víctor. “Los fuertes hacen lo que pueden: exponiendo los límites de la Corte Penal Internacional”, Revista de Direito Internacional: 2020.

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Olasolo, Héctor & Galain, Pablo. “Los desafíos del derecho Internacional Penal. Atención especial a los casos de Argentina, Colombia, España, México y Urugay”, Instituto Iberoamericano de La Haya, 2018.

Olasolo, Héctor; Rey, Nicolás; Tovar, Vanessa & Canosa, Jannluck. “Alcance y limitaciones de la Justicia Internacional”, Instituto Iberoamericano de La Haya: 2018.

Urueña, René (2021). “La CPI ya intervino: Complementariedad positiva e interacción institucional en Colombia”. en A los 5 años del acuerdo: ¿cómo va la paz en Colombia? Actores y comunidad internacional. Universidad de Los Andes: Bogotá.

Zvobgo, K and M & Chaudoin, S. “Complementarity and Public Views on Overlapping Domestic and International Courts”, National Science Foundation Graduate Research Program, 2020.